2017年全国金融工作会议以来，整治金融乱象、防范金融风险成为加强金融监管的重点。违法违规金融广告夸大收益、隐瞒风险、诱骗投资者和误导社会公众，危害性大且缺乏有效监管，成为影响金融稳定和社会稳定的重大隐患，已经引起监管部门的高度重视。开展金融广告治理工作，既要发挥行政监管部门的主导作用，又要充分调动行业自律组织的积极性，使之成为行政监管的有益补充，而取长补短、构建“行政监管外部威慑+行业自律内部约束”的金融广告治理长效机制，至关重要。
我国金融广告治理现状
行政监管部门金融广告监管。根据广告法，工商行政管理部门是包括金融广告在内的广告主管部门，依法行使广告监测、执法检查、调查取证、行政处罚等相关职权，并具体负责查处违法广告行为。近年来，随着新型金融业态、新兴金融市场以及互联网金融的发展，金融广告市场纷繁复杂、花样众多、乱象丛生，工商行政管理部门不断探索构建综合监管、联合监管、协同监管、联合惩戒工作机制，逐步加大了对违法金融广告的治理和监管。
整治虚假违法广告部际联席会议机制是工商总局牵头成立的跨部门虚假违法广告联合工作机制。近两年，为更好地开展金融领域广告治理工作，人民银行、原银监会等金融管理部门先后加入联席会议成员，联合开展整治金融领域虚假违法广告工作。特别是2018年，工商总局、人民银行等十一部门出台了《整治虚假违法广告部际联席会议2018年工作要点》，明确了各成员单位分工，全面落实广告监督管理机关、广告审查机关和有关主管部门法定职责。人民银行各级分支机构也积极加入所在省（区、市）的整治虚假违法广告联席会议，依托联席会议机制开展金融广告信息沟通、联合监督检查和会商调查研究等工作，有力推动了金融领域广告治理工作。
金融管理部门也加强对金融广告的治理。如2016年12月，人民银行发布了《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，对金融机构进行营销活动时的禁止性行为作出了明确规定。2017年12月，为整治金融广告领域乱象，维护良好的市场秩序，人民银行下发了《中国人民银行办公厅关于开展金融广告治理工作的通知》，正式启动了金融广告治理工作。《通知》下发以来，人民银行各级分支机构积极探索金融广告治理路径，认真开展金融广告监测、甄别、线索移送、协同处置等工作，积极与相关部门建立协作机制，鼓励指导行业自律性组织通过制定金融广告方面的行业规范和标准等规范行业内金融机构的广告行为。人民银行总行在浙江省、深圳市开展区域性金融广告治理工作试点，探索金融广告治理全流程全链条管理工作机制。此外，人民银行在金融消费者金融广告知识教育方面也做了积极的尝试。如2018年，人民银行组织各分支机构、各金融机构在开展“3· 15金融消费者权益日”“普及金融知识，守住”钱袋子””主题宣传活动期间，均将金融广告知识作为宣传的主要内容之一，并通过制作发布“识别非法金融广告”公益广告、金融知识“六进”、金融知识大讲堂等活动对金融广告基本知识、常见的非法金融广告行为及识别方法、被非法金融广告误导的救济途径等方面的宣传，逐步增强了消费者风险责任意识，提高了金融消费者识别非法金融广告的能力。
金融监督管理部门通过发布规范性文件等形式规范金融机构营销宣传行为。如：原银监会制定了《商业银行理财产品销售管理办法》，对商业银行理财产品宣传销售文本规范、语言表述形式等方面作出规定；证监会出台了《证券投资基金销售管理办法》，规定了违法制作、分发或公布基金宣传材料等行为的行政法律责任，间接地对基金广告进行规制。此外，证监会还积极从处置非法集资和打击非法证券期货活动等方面，参与对违法违规广告的处置。
网信办严格审核和监管互联网发布的各类信息，加强了对互联网广告的管理，建立了中国互联网违法和不良信息举报中心；通信主管部门加强了对互联网网站的基础管理，如ICP备案，同时积极配合有关部门依法处置发布虚假违法广告违法违规网站。公安机关对相关部门移送的涉嫌虚假违法广告（金融广告）犯罪案件，依法进行立案查处。据了解，2017年，公安部门仅电信诈骗立案就达50万件。此外，公安部门还对由虚假违法金融广告引发的“套路贷”、“信用卡诈骗”等案件进行了立案查处。
行业自律组织对金融广告的管理。中国广告协会是我国广告行业自律机构。协会成立以来，为建立有效的行业自律约束机制做了一系列探索和实践，加强了行业自律，一定程度上规范了广告市场秩序。
金融行业组织自律方面，在人民银行的指导下，部分金融行业自律性组织积极履行社会责任，通过制定金融广告行业自律规范、开展监测监督工作，初步规范了行业内持牌机构的金融广告行为。如：中国互联网金融协会不仅受人民银行总行委托承担互联网金融广告监测工作，还于2018年6月发布了《互联网金融从业机构营销和宣传活动自律公约》，对互联网金融从业机构营销和宣传内容准则、营销和宣传行为规范、自律管理机制（惩戒机制）进行了规范。
综上，我国金融广告治理中行政监管处于主导地位，行业自律作用发挥还不够充分，行业自律与行政监管之间的良性互动尚未形成。
我国金融广告治理中存在的问题
金融管理部门履行金融广告监管职责法律授权不充分。金融广告治理工作面临最突出的问题是有权监管与专业监管相对分离，具体表现是工商行政管理部门“有职权但欠专业”，而金融管理部门是“够专业但少职权”。依据广告法，对包括金融广告在内的广告进行监督管理是工商行政管理部门的法定职权，“一行两会”等金融管理部门对金融广告只有管理职责，没有执法检查权和行政处罚权。
从实践看，按照“法无授权不可为”的原则，人民银行组织开展金融广告治理工作，是在充分尊重广告监督管理部门职责基础上开展的。人民银行各分支机构开展广告监测、违法广告甄别、线索移送等金融广告管理工作，采取“约谈”、“风险提示”等软处置措施，虽取得一定成效，但由于法律依据不充分，监管手段有限，缺少行政处罚等硬性处置手段，导致工作的权威性不够、社会效果不是很理想。此外，行政监管部门之间监管协作机制还不够完善。
行业自律作用发挥不充分。根据广告法第七条，广告行业组织有制定行业规范、加强行业自律、引导会员依法从事广告活动的职能。由于金融广告的专业性及金融行业的持牌经营特点，目前，中国广告协会等广告行业组织并未专门设立金融广告委员会，未吸纳金融广告发布机构为其会员，也未专门针对金融领域广告行为出台相应自律规范。而在金融行业自律组织中，除中国互联网金融协会出台《互联网金融从业机构营销和宣传活动自律公约》外，中国银行业协会、证券业协会、保险业协会等行业自律组织均未对金融广告治理工作制定相应的行业规范或自律标准。
行业自律与行政监管的良性互动尚未建立。行业自律组织开展相关事务，既要在法律和章程框架下进行，又要接受行业监管部门的监督指导。因此，各金融管理部门金融广告治理监管职责、职能定位，直接影响行业自律组织相关金融广告治理自律工作开展。目前，金融管理部门的金融广告监管职责分工不明确，且未出台具体监管规则，在一定程度上限制了行业自律组织在管理金融广告方面作用的发挥。此外，由于行业自律组织，特别是中国银行业协会、证券业协会、保险业协会对金融广告治理工作认识不深，行业自律的主动性、积极性尚未充分调动，行业组织自主开展金融领域广告营销行为管理的意愿不强烈，未能对行政监管起到补充、推动和促进作用。
对我国金融广告治理的有关建议
以立法形式确定金融管理部门金融广告监管职责。金融广告本质上是金融机构营销宣传等经营行为的一种体现形式，金融管理部门要从规范金融机构经营行为的角度着眼开展金融广告治理工作。应借鉴国外相关做法，结合我国实际，从行为监管的角度出台《金融领域营销宣传行为规范》， 明确金融机构营销宣传原则、营销宣传禁止性规定，加强营销宣传档案管理、监督管理、行业协会自律等内容，赋予金融管理部门对金融广告行为的监测甄别权、线索移送权以及对金融机构违法违规营销行为的执法检查权、调查取证权、行政处罚权，同时明确“一行两会”对法定职责范围内金融广告管理职责,解决分工协作问题，加强对金融广告的管理。在时机成熟时，推动出台法律层级较高的行政法规以合理配置各监管部门在金融广告管理上的权责，为加强对金融营销宣传行为的监管和金融广告治理提供坚实的法律支撑，也为行业自律提供明确的方向性指引。
充分发挥行政监管合力，构建协作高效的金融广告治理机制。一是在制度建设层面工商非法金融广告，金融管理部门应配合工商行政管理部门尽快推出涉及金融广告发布的行为正负面清单，以及金融广告监测标准，为金融广告专业性监管提供法律依据。二是在行为监管层面，金融监管部门内部应明确各自领域金融广告治理工作牵头部门，建立专业监测队伍以及分工明确、流程清晰的金融广告治理内部协调工作机制；对外应进一步加强与广告监督管理部门的联络沟通，建立畅通的多边联络机制、信息共享机制、业务合作机制以及联合执法、联合惩戒机制等，有效发挥监管合力。三是在消费者教育层面，继续加强金融广告知识的宣传普及和消费者教育，进一步完善金融消费者长效教育机制，逐步提高社会公众的金融知识素养和风险防范意识。同时，可探索联合地方金融管理部门、工商行政管理部门、行业自律组织等构建金融知识普及和消费者教育协调机制，整合各方面资源，构建全方位、多角度、立体式金融知识教育体系，提升社会公众对非法金融活动的辨别能力。
实施穿透式金融监管，为行业自律树立典范。违法金融广告是金融风险积聚的诱因，从全过程监管、穿透式监管的视角看，发布违法金融广告是金融机构违法违规经营行为的第一步。打赢防范化解金融风险攻坚战，必须有效治理违法金融广告行为，对违法违规金融行为在第一时间内阻断，防患于未然。借鉴国外相关做法以及国内违法金融广告治理实践，笔者认为，金融管理部门不仅要对发布虚假违法金融广告行为进行监测、甄别、线索移送，而且应该“透过现象看本质”，通过实施穿透式监管，对发布虚假违法广告行为背后隐藏的违法违规经营行为一查到底，并采取执法检查、行政约谈、整改核查、行政处罚等一系列监管措施，依法对违法违规金融行为进行查处，从源头上防范金融风险。同时，通过典型案例、风险提示等形式向社会公布，警示行业组织会员，为行业自律提供借鉴和参考。
充分发挥行业自律作用，实现行业自律对行政监管的有益补充。金融管理部门要加强对金融广告治理工作重要性的宣传，不断增强行业自律组织对金融广告治理工作的认识工商非法金融广告，还要鼓励、引导、督促行业自律组织在对各自行业领域金融广告营销宣传行为进行调查、评估基础上，制定金融广告发布行业规范，加强对会员单位违法违规行为的监督惩戒，充分发挥行业自律作用，弥补行政监管的不足。
笔者认为，可探索建立行业自律组织金融广告发布审查机制，特别是对理财投资、贷款等直接关系人民群众生命财产安全的、易产生金融风险影响社会稳定的金融广告，可在自律组织中开展事前审查机制，以积累经验、评估效果，待时机成熟，再启动相关立法程序。
构建差异性治理体系，逐步形成行业自律与行政监管良性互动。行政监管主要通过依法行使强制性行政手段给予市场法律上的约束，行业协会主要借助行业自律公约及非强制性精神引导给予市场道德上的约束。行政监管是法治标准、底线标准，侧重于事中事后监管工商非法金融广告，行业自律是自我约束、自我管理，属于道德层面的约束，侧重于事前预防，应当高于监管标准。因此，在构建金融广告治理体系时，不仅应通过立法形式建立明确的监管要求、监管规则、监管手段、惩戒措施，而且应指导行业自律组织制定高标准的自律规范以及灵活的自律惩戒措施，逐步构建行业自律与行政监管优势互补、层次鲜明、差异处置、刚柔并济的金融广告治理体系，形成“行政监管推动行业自律，行业自律促进行政监管”良性互动的工作格局。
(作者供职于中国人民银行大同市中心支行)