最新公布:解读丨2019版外商投资负面清单公布 金融服务业开放再破新局
《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》公布金融服务业开放再破新局
陈胜（大成（上海）律师事务所）
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一、“两清单”与“一目录”公布 对外开放“更上一层楼”
6月30日，国家发展改革委、商务部发布了《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》,替代了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》。国家发展改革委、商务部同日还发布了《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》，鼓励外商对优势产业进行投资。两“清单”和一“目录”，都将自2019年7月30日起施行。
两“清单”在服务业、交通运输领域、基础设施领域、文化领域、农业领域、采矿业领域、制造业等多个领域放宽了对外资准入的限制。《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》中，清单条目由48条减至40条，降低比例16.7%。同日发布的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》条目由45条减至37条，降低比例17.8%。近年来，我国进入新一**对外开放的进程，力求建成全面开放新格局，推进供给侧结构性改革，经济建设目标也由高速发展向高质量发展转变。外资准入负面清单几经修订，几乎一年一版本，2018年版保留的限制措施大概是2011年的四分之一，形成制造业基本放开，服务业和其他领域也有序放开的局面。《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》则由“全国鼓励外商投资产业目录”和“中西部地区外商投资优势产业目录”两部分组成。“全国鼓励外商投资产业目录”列举了放宽外资进入的各类优势产业，“中西部地区外商投资优势产业目录”则以不同地区为章节标题，细化展示了不同地区鼓励外商投资的产业。《外商投资法》以及促进外商投资的各项政策的出台，为对外开放注入了新动力，增强了外资公司在华投资的信心。中国美国商会的报告显示，2018年90%的企业在华投资和经营实现盈利或收支平衡。中国欧盟商会的调查显示，2018年62%的企业将中国作为当前和未来前三大投资目的地。
二、中国始终坚持对外开放立场
当前，经济全球化受贸易摩擦影响，面临单边主义、保护主义的阻碍，但我国始终坚持扩大对外开放的原则，持续放宽市场准入。近两日，中美G20会晤重启贸易谈判，中方坚定解禁华为和要求美方放弃所有惩罚性关税的立场，贸易战形势发生逆转，特朗普表示不再对中国商品加征新的关税，中美贸易战愈演愈烈的趋势暂时得以遏制。这一结果的出现是中方在国际谈判中坚定自身立场，维护国家主权的结果，也是大势所趋。中美贸易战损害双方利益，难以长期为继，在经济合作方面，两国只有保持开放的姿态，才能互利共赢。除了威胁国家重大利益的情形，中国始终秉持着友好原则与其它国家共同发展，并在此过程中不断加强自身发展。习近平总书记在上海进博会和G20大阪峰会上的讲话指出，中国将坚定不移奉行互利共赢的开放战略，以更大的开放拥抱发展机遇，以更好的合作谋求互利共赢。李克强总理也在今年博鳌亚洲论坛上提出关于负面清单只做减法、不做加法的要求。2019年外资准入负面清单的修订贯彻了推动全方位多领域对外开放的原则，在交通运输、增值电信、基础设施、文化等服务业领域推出了新的开放措施，在更多领域允许外资控股或独资经营，力求达到内外资统一监管，风险可控的领域尽量不列入负面清单，通过不断完善各项制度，在可以实现内外资一视同仁的领域，取消只针对外资的准入限制，实现各类市场主体平等竞争。我国始终坚信，通过更大范围的投资合作，可以建设活力迸发的市场体系金融服务业开放25条，实现共同发展、互利共赢。
三、金融业的开放历程回顾
在全国各领域持续推进对外开放的步伐下，金融业的对外开放始终不曾停滞，刚刚发布的《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》中，吉林省在地方目录中特别列明，鼓励外商在汽车金融服务产业的投资。纵观金融业的发展历史，也不难看出，金融业的发展与对外开放始终环环相连，紧密相扣。
2017年以来，银行、证券、保险行业就出台了各项措施以提高对外开放水平，扩大外资金融机构在华的业务范围，拓宽中外金融机构的合作领域。中国银保监会于2018年4月出台了15条对外开放措施，2019年5月，在对这15条措施进行研究的基础上，中国银保监会又推出了12条对外开放新措施（以下简称“12条新措施”）。这些措施的出现给中国金融市场注入了新的活力，发挥了外资金融机构的作用，进一步提升了我国金融市场的效率。
12条新措施取消或放宽了境外机构在资产规模要求、经营年限等方面的要求，具体涉及银行、信托公司、保险公司、保险经纪公司等境外机构。
在秉持内外资一致的原则方面，12条新措施同时取消了单家中资银行和单家外资银行对中资商业银行的持股比例上限。中国银保监会在2018年6月8日发布了《中国银行保险监督管理委员会关于废止和修改部分规章的决定（征求意见稿）》 （以下简称“《决定》”）金融服务业开放25条，其中第2条是取消《中资商业银行行政许可事项实施办法》对外资入股中资银行的股比限制，删去上述实施办法相关条款中关于单个境外金融机构及其关联方作为发起人或战略投资者向单个中资商业银行的投资入股比例不得超过20%、多个境外金融机构及其关联方投资上述机构入股比例合计不得超过25%的规定。根据中国银保监会新闻发言人肖远企的解释，该条措施与去年《决定》的不同之处在于去年的措施发布后，符合条件的投资者入股大型银行，均无持股比例限制；而符合条件的投资者入股股份制银行、城市商业银行等中小商业银行的，主要股东包括战略投资者持股比例一般不超过20%。此次全面取消单家中资银行和单家外资银行入股股份制银行、城市商业银行等中小商业银行的持股比例上限，为银行间的兼并、收购、重组奠定了基础。
银行资产规模方面，投资者资产规模达到相应数额的要求被取消，12条新措施指明：“取消外国银行来华设立外资法人银行的100亿美元总资产要求和外国银行来华设立分行的200亿美元总资产要求。”此前《外资银行管理条例（2014）》第10条规定，拟设外商独资银行的外国银行若作为唯一或者控股股东应当具备“提出设立申请前1年年末总资产不少于100亿美元”的条件；第11条规定，拟设中外合资银行的外国银行若作为唯一或者控股股东也应当具备“提出设立申请前1年年末总资产不少于100亿美元”的条件；第12条规定，拟设分行的外国银行应当具备“提出设立申请前1年年末总资产不少于200亿美元”的条件。近年来，来华设立独资银行和分行的外资银行数量略有减少，原因之一是这些银行总是达不到100亿元和200亿元的总资产规模。新措施的实施将吸引更多外国银行来华经营、提升中国银行业机构的多元化，特别是那些整体规模虽然较小、但具有自身特色的外国银行的引入将为中国银行业注入新力量。降低资产规模要求并非代表降低对于外国银行的监管标准，而是更多地体现了监管部门对外国银行的业务经营能力、质量和效益的注重。
在中外合资银行的设立方面，12条新措施中第六条提出：“放宽中外合资银行中方股东限制，取消中方唯一或主要股东必须是金融机构的要求。”此前，《外资银行管理条例（2014）》第11条规定，拟设中外合资银行的中方唯一或者主要股东应当为金融机构。本条针对的是中外合资银行中的中方股东，即境内非金融机构也可入股中外合资银行。中国在改革开放之初曾设立过若干家中外合资银行，但经历了一段蜜月期之后，有的由外资收购中资全部股权后改为外商独资银行，如法国巴黎银行中国有限公司；有的外资退出或转让股份，变为城市商业银行，如厦门国际银行，宁波通商银行。据此，笔者认为新措施对中外合资银行境内外股东资质的放开或许会掀起一波设立合资银行的高潮。
在外资业务范围的扩大方面，12条新措施中第十一条提出：“取消外资银行开办人民币业务审批，允许外资银行开业时即可经营人民币业务。”在银保监会此前发布的“15条措施”中已经提出，“扩大外资机构业务范围，包括全面取消外资银行申请人民币业务需满足开业1年的等待期要求”，允许外资银行在申请开业的同时可以申请经营人民币业务，但仍然需要审批。此次新措施进一步取消了审批环节，允许外资银行在开业时即可同步经营人民币业务。但对于此前已经开业但没有人民币业务的外资银行，是否能直接开办人民币业务还需要拭目以待。12条新措施中第十二条提出：“允许外资银行经营“代理收付款项”业务。
根据《外资银行管理条例（2014）》第29条和第31条，外资银行经批准可经营以下业务：1）吸收公众存款；2）发放短期、中期和长期贷款；3）办理票据承兑与贴现；4）买卖政府债券、金融债券，买卖股票以外的其他外币有价证券；5）提供信用证服务及担保；6）办理国内外结算；7）买卖、代理买卖外汇；8）代理保险；9）从事同业拆借；10）从事银行卡业务；11）提供保管箱服务；12）提供资信调查和咨询服务；13）经国务院银行业监督管理机构批准的其他业务。“15条措施”允许外国银行分行从事“代理发行、代理兑付、承销政府债券”业务，降低外国银行分行吸收单笔人民币定期零售存款的门槛至50万元。新措施则使得其业务范围进一步得到拓展，让外国银行能够进入更多业务领域包括政府金融服务采购领域。
信托公司方面，境外股东的总资产至少达10亿美元的要求被取消。12条新措施中第三条提出：“取消境外金融机构投资入股信托公司的10亿美元总资产要求。”在中国，监管机构对信托公司的要求类似金融机构，趋于严格。《信托公司行政许可事项实施办法（2015）》第9条规定，境外金融机构作为信托公司出资人，应当同时具备“最近1个会计年度末总资产原则上不少于10亿美元”和“单个出资人及其关联方投资入股的信托公司不得超过2家，其中绝对控股不得超过1家”的条件。新措施对信托公司境外股东取消了10亿美元总资产的要求，放宽了信托公司境外投资者的准入范围。但是，新举措对“境外金融机构”的具体种类并未明确，实践中中国对金融机构的定义严格限制为“一行两会”发牌的金融机构，地方金融资产管理公司、融资担保公司和私募股权基金管理公司是否为金融机构的争议一直还没有定论。对境外金融机构有两种理解，一是作为与中国银保监会签署过监管合作备忘录的监管机构所监管的金融机构，二是包括与中国证监会或央行签署过备忘录的境外监管机构发牌的机构如证券公司，哪一种理解是正确的，尚待实践检验。
在保险公司方面，12条新措施中第四条提出：“允许境外金融机构入股在华外资保险公司。”此前，《外资保险公司管理条例（2016年）》第2条规定，外资保险公司包括：1、外国保险公司同中国的公司、企业在中国境内合资经营的保险公司，即合资保险公司2、外国保险公司在中国境内投资经营的外国资本保险公司，即独资保险公司3、外国保险公司在中国境内的分公司。由此可见欲入股在华外资保险公司的外资公司仅限外国保险公司。新措施之后，非保险金融机构也可持股在华外资保险公司，这丰富在了华外资保险公司的资金来源渠道，拓宽了其投资者类型。尽管该措施正式实施后，在华外资保险公司的主要股东大部分可能仍为保险公司，以保证保证公司的专业性。
在保险经纪公司方面，12条新措施中第五条提出：“取消外国保险经纪公司在华经营保险经纪业务需满足30年经营年限、总资产不少于2亿美元的要求。”此前金融服务业开放25条，申请设立外资保险经纪公司的外国保险经纪公司应当具备以下条件：1、经营保险业务30年以上2、在中国境内已经设立代表机构2年以上3、中国加入WTO后4年内，年末总资产超过2亿美元4、所在国家或者地区有完善的保险监管制度，并且该外国保险公司已经受到所在国家或者地区有关主管当局的有效监管5、所在国家或者地区有关主管当局同意其申请；6、中国保监会规定的其他审慎性条件。2018年4月27日，为进一步扩大保险业对外开放，促进保险经纪行业发展，中国银保监会发布的“15条措施”中提及放开外资保险经纪公司经营范围，与中资机构保持一致。新措施进一步取消了外国保险经纪公司在华经营保险经纪业务年限以及总资产的相关要求。
消费金融公司方面，也按照内外资一致原则，同时放宽中资和外资金融机构投资设立消费金融公司方面的准入政策。此前，根据《消费金融公司试点管理办法（2013）》第八条的规定，相比境内金融机构，境外金融机构作为消费金融公司的主要出资人，应当额外具备“在中国境内设立代表处2年以上，或已设有分支机构，对中国市场有充分的分析和研究，所在国家或地区金融监管当局已经与银监会建立良好的监督管理合作机制”这一条件。继“15条措施”放宽外资设立机构条件，包括在全国范围内取消外资保险机构设立前需开设2年代表处的要求后，该条措施的实施代表着境内外金融机构出资境内消费金融公司的条件均等。目前国内最大的消费金融公司是来自捷克的捷信消费金融公司，总规模已经达到上千亿元。
四、金融业放宽政策有望迅速落地
《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》中有关金融业的规定相同，对于金融业的规定有下列三点：
1、证券公司的外资股比不超过51%。证券投资基金管理公司的外资股比不超过51%。（2021年取消外资股比限制）
2、期货公司的外资股比不超过51%。（2021年取消外资股比限制）
3、寿险公司的外资股比不超过51%。（2021年取消外资股比限制）
根据该负面清单的规定，在银行外资准入股比限制已经放开的情况下，证券、期货、保险公司的外资股比限制仍需三年才能放开。然而，6月13日开幕的陆家嘴论坛却为急于向中国金融机构注资的外国投资者带来了福音。证监会主席易会满在论坛中讲话，指出证监会将坚决贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于新一**高水平对外开放的战略部署，进一步扩大开放，大幅放宽证券基金期货行业外资股比限制的相关政策落地实施，证监会已批设3家外资控股证券公司，并与不少正在申请的外资机构展开积极磋商。证监会还将陆续推出一揽子对外开放的举措，其中一项为按照内外资一致原则，允许合资证券和基金管理公司的境外股东实现“一参一控”。中国人民银行行长易纲在论坛的开幕式致辞中也提及，今年1月份，为深入贯彻落实习近平总书记去年11月视察上海时的重要指示精神，人民银行会同八家相关部委发布了《上海国际金融中心建设行动计划（2018-2020）》，下一步，人民银行将全力支持上海完成好新时期党中央赋予的三项重大任务，重点推进几大事项，其中一项就是支持在上海试点取消证券公司、基金管理公司等的外资持股比例上限，扩大外资金融机构经营范围。这意味着在上海，外资持股比例上限将率先放开，突破三年后实行的规定，为无数早就想投资中国金融机构的外国投资者带来了绝好消息。
针对当前对外开放的国际趋势，论坛上一行两会的领导还强调了金融业对外开放的许多关键性内容。建设上海国际金融中心，是当前国家的重大战略，也是金融业改革开放的重要任务。在对外开放，形成、发展国际金融中心的同时，一个国家或地区也正在走向产业发展、经济崛起、贸易强盛的道路。放宽外资准入有利于进一步促进资本市场的高质量、大规模发展，提升该区域资本市场在全球资源配置中的地位和能力，形成一个具有创造性、灵活性、开放性的区域市场，使其成为资金、信息、人才等要素高度汇聚的场所，更有利于该国家或地区建成一流的国际金融中心。
中国证监会和中国人民银行，为支持上海证券市场、商品期货市场和金融衍生品市场的健康发展，积极支持资本市场重大改革开放措施在上海落地实施，还采取了其它一系列措施，比如：支持在上海自贸试验区新片区建立本外币一体化账户体系；丰富外汇期权产品类型，扩大市场参与主体。支持发展“丝路”主题债券；在芝加哥商品交易所推出以“上海金”为基准价的衍生品；适当考虑外资银行母行资产规模和业务经验，放宽外资银行在华从事证券投资基金托管业务的准入限制；全面推开H股“全流通”改革；放开外资私募证券投资基金管理人管理的私募产品参与“沪港通”、“深港通”交易的限制。这些政策在中国金融业的对外开放过程中都发挥着举足轻重的作用。
五、金融业对外开放的展望
金融业确立的对外开放的政策良多，将这些政策以法律的形式确定下来，则可以使外资更加放心地进入中国。中国金融业的对外开放仍有很多愿景可以设想。
无论从中国的立法还是政策导向来分析，均体现了外资在中国投资合法注册企业的“国民待遇”，体现了国家扩大对外开放及积极利用外资的决心，外资准入门槛应逐步降低。中国银保监会“12条措施”和“2019年版负面清单”扩大对外开放的程度之大也恰巧证实了这一点。从立法本意和政策导向出发，综合考虑中国金融业未来发展的前景，应坚持对中国境内的外资企业、境外非金融机构等和国内企业、非金融机构都一视同仁的原则。该原则可以着重体现在对金融机构入股比例的限制上，中国已经存在外资企业被批准成为中资商业银行股东的实例。2012年4月16日，全国首家外商独资银行宁波国际银行重组改制成中资城市商业银行，即宁波通商银行，其股东之一宁波亚洲纸管纸箱有限公司即是一家由金光纸业（中国）有限公司（注册地在香港的私人股份有限公司）独资的外资企业。该银行的运营一直满足维护金融市场稳健运行的审慎监管要求。因此，立法机关和监管部门可以对相关法律法规和政策规定进行完善，放宽该类银行股东的准入资格要求，如扩大《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法》第8条关于中资商业银行发起人的范围，补充《商业银行法》中成为商业银行股东条件的规定。除此之外，针对国务院公布的2019年立法工作计划，可对《外资银行管理条例》其第10条至第12条关于外资银行的股东条件作进一步的对外开放。否则，将导致银行业前后执法不一致的情形，对中国金融业对外开放的进程造成一定阻碍。
为加强金融监管的灵活性，金融监管机构可以放弃量化的硬性准入指标，以国际上的审慎监管原则来决定是否允许外资金融机构注入资本。监管机构可以通过评估外资金融机构的风险管理、内部控制等方面来决定是否允许外资金融机构在中国成立和发展。金融监管的执法机构之间也应清晰地划分职责，避免相互推诿，降低效率。银监会和保监会合并不久，监管分工仍需磨合。“一行两会”的下属部门应当加强配合，立足全金融行业的宏观审慎监管。
金融业对外开放过程中还应注重跨境合作。不得不说，金融业开放是全球的趋势，海外很多国家早已实现金融业的全面开放，在这个趋势下，加强境内外合作是不可缺少的过程。与境外有关部门遵循礼让原则签署监管合作备忘录是一个很好的合作的方式。只有建立一个良好的跨境合作基础，才能打通中资与外资机构在对方区域市场中的发展渠道。
金融开放是增强金融业行业活力、提高行业竞争水平的有效方式，也是中国履行金融服务领域承诺的必由之路。中国近年逐步扩大金融行业的对外开放程度，近日又尤其放开在保险、证券、期货方面的准入政策，无不体现中国金融业秉持对外开放的发展路径。长久以来，随着更多外资力量的注入，中国金融业的服务质量、合作成果、创新领域等都将开创全新的局面。
作者简介
陈胜
大成（上海）律师事务所高级合伙人
专业领域：执业领域 银行金融
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陈胜，大成律师事务所上海办公室高级合伙人，伦敦玛丽女王大学，法学硕士；中央财经大学，法学博士；复旦大学，应用经济学博士后；他先后在清华大学、中国政法大学、对外经贸大学、复旦大学、上海交通大学及上海财经大学担任兼职教授和硕士导师。
陈律师自2001年起在中国人民银行和中国银监会从事外资银行监管、法律审查、法律顾问、银行业立法和创新监管工作。参与过《反垄断法》、《外资银行管理条例》、《金融机构破产条例》、《房地产业务风险管理指引》、《董事及高管任职资格管理办法》、《银行业社会责任管理办法》、《商业银行法律风险管理办法》、《银行资本监管办法》、《商业银行合规风险管理指引》等多部法律法规、规章和规范性文件的起草、论证、修改及解释工作。并曾应德国中央银行、欧洲中央银行及英国金融服务局总法律顾问的邀请为上述机构做了关于中国银行业法律体系及中国监管体制及银行业发展方面的演讲。
陈律师在处理银行法律实务问题上经验丰富，他担任北京仲裁委员会、上海国际仲裁中心、深圳国际仲裁院、中国国际经济贸易仲裁委员会、中国海事仲裁委员会、巴黎国际商会仲裁院、香港国际仲裁中心及韩国、俄罗斯等多家仲裁机构的仲裁员，参与审理裁决了三百余起银行金融、金融衍生品等领域的案件。还曾参与中国银行间交易商协会（）主协议的起草，并与境外律师合作为多家银行审阅国际掉期及衍生工具协会场外衍生品交易（ISDA）主协议与附件协议。
陈律师的社会兼职包括：
•中国银行业协会首任法律顾问
•香港银行学会顾问
•上海市法学会银行法律实务研究中心主任
•中央财经大学金融仲裁与调节研究中心执行主任
•清华大学金融与法律研究中心研究员
•中国银行法学研究会理事
•证券法学研究会理事
•保险学研究会理事
•WTO研究会理事
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